La préemption, une panacée… bien risquée

Protection des espaces naturels sensibles, des terres agricoles, logement social, projets d’équipement collectif, revitalisation des quartiers, maintien de la diversité commerciale en centre-ville, la solution…. la préemption ! Tout le monde en parle. Dans toute la France, les CCI multiplient les réunions d’information auprès des élus locaux qui s’y pressent, pas un congrès des maires dans lequel un atelier n’y est consacré, les prochaines rencontres annuelles des unions commerciales françaises l’abordent aussi.

Mais attention, si l’objectif d’intérêt général est louable, la préemption reste un mode forcé d’acquisition publique, où une collectivité publique se substitue à un acheteur à l’occasion d’une transaction privée. C’est dire combien l’éventualité d’une atteinte au droit de propriété et à la libre cession du bien est proche, la liberté d’entreprendre est également touchée ….autrement dit, que des libertés fondamentales consacrées par la Constitution. Objectif louable donc, mais risqué.

Pour ne prendre que l’exemple le plus récent de la préemption commerciale, ce heurt avec les libertés fondamentales est flagrant. Dans un but d’intérêt général de préservation de la diversité commerciale en centre-ville, la commune va pouvoir, lors de la cession d’un fonds de commerce ou d’un bail, s’en porter acquéreur pour y maintenir le commerce. Seulement la rédaction des textes n’a pas été à la hauteur de l’ambition. La préemption commerciale est apparue subrepticement au détour d’un amendement dans une loi générale en faveur des PME (loi du 2 août 2005, article 58). Le texte législatif est bref, trop bref pour un dispositif mettant en cause deux libertés publiques et le décret d’application du 26 décembre 2007 n’a pu en combler les lacunes. Le tout laisse un goût amer d’inachevé. Le résultat : le diable se cache dans les détails de chaque ligne, élevant le risque contentieux à son plus haut niveau. En effet, le commerçant qui prend sa retraite, trouve un acquéreur, par exemple une banque ou une compagnie d’assurances qui lui offre un bon prix et « se fait préempter » par la commune à un prix inférieur, sera tenté de ne pas en rester là, de même pour l’acquéreur pressenti, titulaire d’une promesse de vente et finalement évincé par la collectivité locale. Pourront alors intervenir le juge administratif, le juge de l’expropriation, le juge des référés….tout ce labyrinthe juridictionnel étant bien peu compatible avec la vie des affaires !

Certaines lacunes sont également préjudiciables à la commune. Le vendeur lui envoie une déclaration préalable pour qu’elle puisse prendre sa décision de préempter ou de ne pas préempter, mais le formulaire ne prévoit pas la mention de l’activité de l’acquéreur, comment la commune va-t-elle savoir si le bien reste ou non dans le commerce. Pour accroître les difficultés, la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 a étendu cette préemption aux terrains susceptibles de porter des commerces entre 300 et 1000 m2. En pratique, si un tel projet ne correspond pas à l’objectif de diversité commerciale que la commune s’est fixée, elle achète alors le terrain pour y installer, dans un délai légal d’un an, un projet alternatif favorable au commerce de proximité ; mais encore faut-il qu’elle puisse trouver ce projet dans un délai aussi court à une époque où dans certaines activités les repreneurs se font rares. Bien sûr, les CCI sont là pour l’y aider, mais quelle charge pour le budget communal, car toutes ces démarches émaillées de risques contentieux auront un coût que la collectivité locale devra être en mesure d’assumer.

Ces quelques remarques amènent à être prudent face aux «solutions miracles», aux grands emportements. Rien n’est aussi simple et aussi tranché. L’aménagement des territoires est une question tout en nuances, nécessitant de l’audace certes, mais aussi de la réflexion préalable, des capacités d’anticipation et raison garder.

Photo mise à disposition par Galerie de E Wayne